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市場化方式推進礦山生態修復須關注的問題

為吸引社會各方投入礦山生態修復,自然資源部日前印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(以下簡稱6號文),初步構建了礦山生態修復市場化機制的政策制度框架。利用市場化方式推進礦山生態修復,需要關注哪些問題?明確這些問題,有助于各地切實落實相關政策要求,扎實推進礦山生態修復。

礦山生態修復市場化機制建設的現狀與需求

礦山開采損毀現狀與修復難題。截至2018年底,全國礦山開采占用損毀土地5400多萬畝。其中,歷史遺留礦山占用損毀3400多萬畝。按照近年財政投入礦山地質環境恢復治理項目平均1.7萬元/畝的標準估算,全國礦山生態修復的資金需求量在9000億元以上。然而,當前各級財政投入不足,加之缺乏激勵社會資本投入的有效政策,資金問題已成為礦山生態修復的瓶頸制約。

已有的激勵政策與成效。一是《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》,針對不同主體,分別提出復墾后耕地占用稅退還、可獲取土地使用權用于農業生產、可用作耕地占補平衡指標等激勵措施;二是《礦山地質環境保護規定》和《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》,提出了礦山損毀土地可按照相關程序規定調查和變更、損毀土地可結合實際納入城鄉建設用地增減掛鉤、可依法開發存量資源等激勵措施;三是《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》,規定將歷史遺留工礦廢棄地復墾后,可獲取相應面積的建設用地指標;四是《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》,提出深度貧困地區開展工礦廢棄地復墾利用工作產生的節余指標,可在省域內流轉使用。

已有激勵政策存在的問題。相關激勵政策存在著政策指向不明晰、支持力度不夠、缺乏可操作性等問題。如:《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》均是針對義務人滅失的歷史遺留損毀土地,而礦山企業合法取得的存量建設用地修復后盤活利用的相關激勵政策缺失;《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》提出了“可依法開發存量資源”,但哪些資源可以開發、開發出的資源如何處置、是否需要辦理采礦證、是否繳納權益金等問題并未明確。

新時代推進礦山生態修復的要求。按照《生態文明體制改革總體方案》的要求,到2020年,要構建起由八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系,其中包括健全環境治理和生態保護市場體系。黨的十九大提出構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。以市場化方式推進礦山生態修復已成為生態文明體制改革和完善生態治理體系的重要內容。

構建礦山生態修復市場化機制須關注的問題

從多個維度查清礦區損毀土地的本底情況。開展礦區損毀土地調查,要充分認識其類型的復雜性:一是從損毀類型上看,可分為露天采掘場、廢土石和尾礦堆放用地、工業廣場和塌陷地。二是從土地利用類型上看,露天采掘場、廢土石和尾礦堆放用地、工業廣場的一級類均屬于工礦倉儲用地,屬于建設用地。而塌陷地可能涉及耕地、林地、園地、草地等農用地,農村宅基地等建設用地,以及未利用地等。三是從土地權屬類型上看,礦山企業合法取得的采礦用地和工業用地為有土地使用權人的國有建設用地;但由于破產等原因,存在礦山企業滅失情形的礦山用地為無土地使用權人的國有建設用地;而歷史上形成的未辦理建設用地手續的礦山用地,以及地下開采礦山的塌陷地,為有土地使用權人的集體土地。四是從責任主體類型上看,礦山企業負責對其采礦活動破壞的國土空間進行生態修復;地方政府則需要負責歷史遺留礦山生態修復。

從三個層面發揮國土空間規劃管控和引領作用。一是實事求是地調整格局。針對高潛水位平原礦區采礦塌陷后深度積水區土地無法恢復原用途的實際情況,在更大的空間范圍內統籌耕地、永久基本農田保護,規定已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地可按程序進行變更,涉及耕地的據實統籌進行核減,其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃,并納入國土空間規劃。二是因地制宜確定用途。市、縣級國土空間規劃編制要充分考慮礦區的實際情況,合理確定礦區內各類空間用地的規模、結構、布局和時序,為礦山生態修復后的資源利用、產業發展創造規劃條件。三是分區分類開展修復。

結合產權制度改革探索完善產權激勵措施?!蛾P于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確提出通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排,激勵社會投資主體從事生態保護修復。部發6號文則通過市場化方式為自然資源選擇最優的使用者,以生態修復實現自然資源增值,使礦山生態修復成為有利可圖的活動,同時,明確對無土地使用權人的歷史遺留礦山廢棄國有建設用地,可通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人。礦山生態修復涉及政府、礦山企業、農村集體經濟組織、社會投資方等多類產權主體和利益相關方,須處理好各類產權主體之間的關系,并結合產權制度改革,既充分保護自然資源所有者權益,又保證社會投資主體的合理收益,創造公開公平公正的市場競爭環境。

細化騰退建設用地指標流轉使用規則。建設用地指標流轉使用的本質是土地發展權的轉移與交易,是市場化生態補償的一種形式。部發6號文突破了可盤活的存量建設用地僅限于“歷史遺留”的規定,以及指標流轉使用范圍僅限于縣域的規定,明確正在開采的礦山依法取得的存量建設用地修復后,騰退的指標也可流轉使用;修復為耕地的,經驗收合格后,可在省域范圍內流轉使用。同時,允許礦山企業在省域范圍內滾動使用依法取得的存量建設用地指標。但在具體實施中應注意以下問題:一是對正在開采的礦山企業,建設用地指標騰退不等同于土地使用權的退出。這是因為一些大型礦山企業的建設用地估值已成為公司資產,相關法律法規對土地資產的處置有明確規定。關于土地使用權是否收回,各地可根據實際情況與相關權利人協商解決。二是指標的跨縣使用,必然涉及指標輸出方單位(或個人)和所在地政府,與指標輸入方用地單位(或個人)和所在地政府之間的協調。省級自然資源主管部門可探索建立統一的礦山生態修復騰退建設用地指標儲備庫與交易市場。三是對社會投資主體,既可參與政府責任的歷史遺留廢棄礦山生態修復,也可作為第三方參與正在開采的礦山廢棄建設用地修復。四是應制定指標流轉收益分配規則,地方政府可探索建立騰退建設用地指標收儲制度,對騰退指標的礦山企業適當補償,并保障社會投資主體的合理收益。

嚴守廢棄土石料利用的底線。一是明確可合理利用的對象僅限于土石料,不包括殘留礦產資源。由于是從廢棄物處置和循環利用角度提出的激勵措施,工程以生態修復為導向兼顧廢棄土石料的回收利用,并非礦產資源開采行為,因而無須辦理采礦許可證。二是同步編制土石料利用方案和礦山生態修復方案。方案編制要統籌考慮土石料回收利用、生態修復和修復后土地利用。三是做好廢棄土石料的處置?;厥盏膹U棄土石料屬于國有資產,應由縣級人民政府統一處置。在保障社會投資主體合理收益的前提下,其他應用于補償無法產生現金流的公益性礦山生態修復工程。

推動政策落地,做好風險防控??梢哉f,部發6號文是一套礦山生態修復的激勵政策工具包,提出了眾多利好政策。其實施涉及自然資源調查、所有者權益、開發利用,以及國土空間規劃、用途管制、生態修復、耕地保護等自然資源管理的多個領域。在市場化方式推進礦山生態修復的過程中,由于實施主體、資金來源、工程類型的多樣性,對監督管理也帶來了挑戰。因此,應注意防范土壤污染風險和借修復之名、行盜采礦產資源之實的違法行為。需要建立嚴格的監管制度,充分利用信息技術和遙感手段,建設礦山生態修復綜合監管平臺,確保政策實施不跑偏、不走樣,通過市場化方式在礦山生態修復領域的探索,為全面構建國土空間生態修復市場化機制提供經驗借鑒。

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